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【煮酒论史篇】 中国历代政治得失（一） 作者钱穆(1/5)

中国历代政治得失

作者钱穆，是钱伟长的叔叔。

一则我认为政治乃文化体系中一要目。

尤其如中国，其文化精神偏重在人文界。

更其是儒家的抱负，一向着重修齐治平。

要研究中国传统文化，绝不该忽略中国传统政治。

辛亥前后，由于革命宣传，把秦以后政治传统，用专制黑暗四字一笔抹杀。

因于对传统政治之忽视，而加深了对传统文化之误解。

我们若要平心客观地来检讨中国文化，自该检讨传统政治，这是我想写中国政治制度史之第一因。

再则我认为政治制度，必然得自根自生。

纵使有些可以从国外移来，也必然先与其本国传统，有一番融合媾通，才能真实发生相当的作用。

否则无生命的政治，无配合的制度，决然无法长成。

换言之，制度必须与人事相配合。

辛亥前后，人人言变法，人人言革命，太重视了制度，好像只要建立制度，一切人事自会随制度而转变。

因此只想把外国现成制度，模仿抄袭。

甚至不惜摧残人事来迁就制度。

在新文化运动时期，一面高唱民主，一面痛斥旧传统，旧文化。

我们试问是否民主政治可以全不与此一民族之文化传统有关联，而只经几个人的提倡，便可安装得上呢？而且制度是死的，人事是活的，死的制度绝不能完全配合上活的人事。

就历史经验论，任何一制度，绝不能有利而无弊。

任何一制度，亦绝不能历久而不变。

历史上一切以往制度俱如是，当前的现实制度，也何尝不如是。

我们若不着重本身人事，专求模仿别人制度，结果别人制度，势必追随他们的人事而变，我们也还得追随而变，那是何等的愚蠢。

其实中国历史上以往一切制度传统，只要已经沿袭到一百两百年的，也何尝不与当时人事相配合。

又何尝是专出于一二人之私心，全可用专制黑暗四字来抹杀？这是我想写一部中国政治制度史之第二因。

但由于国家大局之动荡，私人生活之不安定，而自己想写的，感到比这一部书更重要的也还有，因此此书终于没有写。

一九五二年三四月间，承何敬之先生要我讲演中国历代政治得失，但讲期只有五次，每次只限两小时，又为旅途匆忙，以及其他条件，并不能对历史上传统制度详细陈述，精密发挥，只择汉唐宋明清五代略举大纲。

本来想再就讲演记录把在讲演时未及提到的，略事增补。

不幸讲演完成，我及负伤养病，在此期间，没有精力对此讲稿，再事改进。

只得就原记录稿有与原讲义旨走失处稍稍校正，而其他不再润饰了。

将来若偿宿愿，能写出一部较详备的中国政治制度史，则属至幸，而此书得以抢先呈教于读者之前，亦可稍自欣慰，并在此致谢何先生之美意。

若无何先生这一番督命，连此小书，也不会有仓促完成之望的。

此稿初成，在一九五二年八月我在台中养病时。

嗣后又有邀约，请写一本“研究中国历代政治制度”的教材，截稿期限甚迫，乃就此稿稍加修改，如唐代的两税制，明代的赋税制度等，均有若干新资料补入，较原稿稍微充实，然恐尚多疏漏谬误，切盼读者之指正。

一九五五年八月钱穆于香港 第一讲汉代 一、汉代政府组织 甲、皇室与政府 严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式有统一政府。

秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。

只要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。

因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。

秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。

所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。

现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。

在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。

第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府，在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。

中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。

这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的——父亲传给儿子。

若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。

他们国土小，人口寡。

如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。

他们所谓的国，仅是一个城市。

每一个城市的人口，也不过几万。

他们的领袖，自可由市民选举。

只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表现所谓人民的公意。

罗马开始，也只是一城市。

后来向外征服，形成帝国。

但其中央核心，还是希腊城邦型的。

中国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差不多。

户口亦至少在几千万以上。

而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。

汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。

何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国，我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。

况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。

我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。

在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓贵族。

但从秦汉以后，封建制度早已推翻。

单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。

郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。

这已是政治制度上一项绝大的进步。

从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系，现在则不然了。

组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。

不过在那时，还留下一个很大的问题：便是皇室和政府的关系。

皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。

拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。

皇帝是国家的唯一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。

代表政府的是宰相。

皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。

皇权和相权之划分，这常是中国政治史上的大题目。

我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那是和历史事实不相符合的。

要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”，而两边的组织，大小不同。

汉代皇帝有六尚，尚是掌管意。

六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。

五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居。

只有尚书是管文书的，这真是皇宫里的“秘书”了。

汉代开始的尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈大。

最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的秘书处。

若说到宰相的秘书处呢？共有十三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个曹等于现在一个司。

我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。

一西曹，主府史署用。

二东曹，主二千石长吏迁除，并包军吏在内。

二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。

可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。

三户曹，主祭祀农桑。

四奏曹，管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院，明代的通政司。

五词曹，主词讼，此属法律民事部分。

六法曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科程是指一切交通方面之时限及量限等。

七尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。

八贼曹，管盗贼。

九决曹，主罪法。

此两曹所管属于法律之刑事方面。

十兵曹，管兵役。

十一金曹，管货币盐铁。

十二仓曹，管仓谷。

十三黄阁，主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主任。

这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。

我们只根据这十三曹名称，便可想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。

因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。

最先的尚书也仅有四人，而宰相府下就有十三个机关。

这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。

可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政府的真领袖。

以上单据一例来讲皇室和政府的区别。

从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。

乙、中央政府的组织 现在说到汉代中央政府的组织。

当时有所谓三公、九卿，这是政府里的最高官。

丞相、太尉、御史大夫称三公，丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治设施。

它是副丞相。

按照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定，须做了御史大夫，才得升任为丞相。

太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。

因此当时最高行政长官实在是丞相。

依照文字学原义，丞是副贰之意。

所谓相，也是副。

就如现俗称嫔相，这是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事，由嫔相代理来做。

所以丞是副，相也是副，正名定义，丞相就是一个副官。

是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。

皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代理，皇帝可以不负责任。

为什么又叫宰相呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。

祭祀是最重要事在宰杀牲牛。

象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称宰。

到了秦、汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家。

于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。

本来封建时代，在内管家称宰，出外作副官称相，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。

但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。

这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如此的。

但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设有一个御史中丞，他便是御史大夫的副，这个人就住在皇宫里。

那时凡具中字的官，都是指是住在皇宫的。

皇室的一切事，照例都归御史中丞管。

御史中丞属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室一切事仍得由宰相管。

从另一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。

那是封建旧制遗蜕未尽。

但从另一方面看，只好说，皇帝也不过市政府下面的一部分。

所以宫廷事，也归宰相来统治。

那时，皇帝有什么事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。

宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大概。

再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。

他们的官位都是二千石，又称中二千石。

因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。

若讲到这些九卿职名的来历，却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个常字，本当作尝。

他是管祭祀祖先鬼神的。

依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称泰尝。

在古代，宗教意味犹在政治意味之上。

古代的住宅，东偏是祠堂，即庙，西偏是家屋，即寝。

生宅死宅，连在一起。

后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。

直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。

宰就是掌管杀牛祭祖的。

所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。

这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家务官，不好算是朝廷公职。

其次是光禄勋。

这个官名，直到清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。

依文义讲，勋该就是阍，古音相同，这是皇家的门房。

光是大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。

为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好通报消息。

所以皇帝居山，房门就设在山麓。

尚书上说舜管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。

换言之，乃是当了尧的门房。

因此光禄与勋是古今语，都指门房言。

卫尉是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。

当时凡属军事方面的官都称尉。

太仆犹之是皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆”，仆是赶车的。

皇帝出去，太扑就替他赶车。

那是皇帝的汽车司机。

廷尉是掌法的，犯了皇帝的法，都归他管。

如此看来，太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿。

这都是在里面的。

皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。

大鸿胪，一直相沿到清代，就等于外交部。

也如现在之礼宾司，是管交际的。

胪是传呼义。

古礼主宾交接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身。

鸿即大义。

大胪是传达官。

宗正是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。

以上七个卿，照名义，都官的皇家私事，不是政府的公务。

由这七卿，我们可以看出汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。

譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。

西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。

光禄勋原是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。

那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。

当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得现进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。

这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当时称作郎官，都归光禄勋管。

孔子十二世孙孔安国，也就做过郎官。

太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、飞机”之类，他也连带管了。

廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。

这是历史演变。

我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。

因此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。

此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的。

大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。

大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。

皇室不能用大司农的钱。

所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。

当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。

工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。

这九卿，全都隶属于宰相。

我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相，岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里的一切。

举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室经济也由宰相支配。

这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是国家了，不是私家了，所以他成了政府正式的首长。

从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。

封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国也是一个家，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。

那时在大体上说，则只有家务，没有政务。

现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。

这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了。

这个大家庭也转变成了政府。

原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。

以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。

这是当时中央政府的组织情形。

丙、汉代地方政府 汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。

中国历史上的地方政府以县为单位，直到现在还没有变。

汉时县的上面是郡，郡县数当然也随时有变动。

大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。

大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。

中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美，这一点值得我们的注意。

若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为省。

一省之大，等于一国，或者还大过一国。

一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。

但就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。

汉代郡长官叫太守，地位和九卿平等，也是二千石。

不过九卿称为中二千石，郡太守是地方上的二千石。

郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公，九卿放出来也做郡太守。

汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。

九卿放出来当太守，并不是降级。

地方二千石来做中二千石，也不是升级，名义上还是差不多。

当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不多，因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。

丁、中央与地方之关系 说到中央与地方的关系。

每郡每年要向中央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。

一切财政、经济、教育、刑事、民事、贼⒃只模每年有一个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中央，这叫做上计。

中央特派专员到地方来调查的叫刺史。

全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。

他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察，六条以外，也就不多管。

地方实际行政责任，是由太守负责的。

政府派刺史来调查，不过当一个耳目。

所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。

根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。

而且惟其官小。

所以敢说敢讲，无所避忌。

这些刺史，上属于御史丞。

皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。

部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰相。

副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。

二、汉代选举制度 上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是讲中国政治制度上一个最主要的大题目。

在古代封建世袭，天子之子为天子，公之子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府，做官人有一定的血统，自然不会发生有此问题。

但到秦汉时期便不同了。

封建世袭制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治，谁握有兵权，谁九掌握政权，支配仕途，但汉代又并不然。

其次令人想到富人政治，谁有财富，谁便易于入仕

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